Chịu trách nhiệm xuất bản
GIÁM ĐỐC - TỔNG BIÊN TẬP
PGS.TS. PHẠM MINH TUẤN
Chịu trách nhiệm nội dung
ỦY VIÊN HỘI ĐỒNG BIÊN TẬP - XUẤT BẢN
TS. VÕ VĂN BÉ

Biên tập nội dung:

Trình bày bìa:
Chế bản vi tính:
Đọc sách mẫu:

VĂN THỊ THANH HƯƠNG
NGUYỄN THỊ HẢI BÌNH
NGUYỄN THỊ THẢO
TRẦN KHÁNH LY
NGUYỄN VIỆT HÀ
PHẠM THÚY LIỄU
HOÀNG MINH TÁM
TRẦN KHÁNH LY
BÙI BỘI THU

__________________________________________

Số đăng ký kế hoạch xuất bản: 2650-2022/CXBIPH/8-106/CTQG.
Số quyết định xuất bản: 1538-QĐ/NXBCTQG, ngày 09/8/2022.
Nộp lưu chiểu: tháng 8 năm 2022.
Mã ISBN: 978-604-57-7936-1.

ĐỒNG CHỦ BIÊN
GS.TS. PHAN TRUNG LÝ

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban pháp
luật của Quốc hội

ThS.NCS. NGUYỄN TRUNG THÀNH

Phó Viện trưởng Viện Khoa học
Môi trường và Xã hội

THAM GIA BIÊN SOẠN
PGS.TS. NGUYỄN ĐỨC BÁCH Viện trưởng Viện Khoa học Môi trường
và Xã hội
TS. NGUYỄN TRÍ TUỆ

Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

TS. NGUYỄN VĂN THANH

Phó Tổng Thanh tra Chính phủ

TS. TRẦN CÔNG PHÀN

Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao

TS. PHAN THANH HÀ

Viện Nhà nước và Pháp luật - Viện Hàn
lâm Khoa học xã hội Việt Nam

ThS. HOÀNG THỊ HƯỜNG

Viện Khoa học Môi trường và Xã hội

ThS. NGUYỄN ĐÌNH PHÚC

Viện Khoa học Môi trường và Xã hội

Nhà báo BÙI THỊ HƠN

Viện Khoa học Môi trường và Xã hội

Nhà báo LÊ THỊ NHUNG

Viện Khoa học Môi trường và Xã hội

5

Cuốn sách này được biên soạn bởi Viện Khoa
học Môi trường và Xã hội (ESSI) thuộc Liên hiệp các
Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA), trong
khuôn khổ Đề tài “Công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của
các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu
cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa” (Mã số KX.01.41/16-20) thuộc Chương trình:
Nghiên cứu những vấn đề trọng yếu về khoa học
xã hội và nhân văn phục vụ phát triển kinh tế - xã
hội, Mã số KX.01/16-20. Viện Khoa học Môi trường
và Xã hội chịu trách nhiệm về nội dung và giữ bản
quyền cuốn sách này.

7

MỤC LỤC
Trang
Lời Nhà xuất bản 13
Lời giới thiệu 15
Lời nói đầu 19
Danh mục hình

22

Danh mục bảng

24
Chương I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI,
MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

25

I. Khái niệm về công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình

25

1. Công khai, minh bạch

25

2. Trách nhiệm giải trình

45

3. Các cơ quan hành chính ở Việt Nam

69

4. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

85

5. Mối quan hệ, vị trí, vai trò của công khai, minh bạch
và trách nhiệm giải trình

119

II. Quy định về công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong pháp luật quốc tế và
pháp luật một số nước

132

1. Quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm
giải trình trong pháp luật quốc tế

132

2. Quy định về công khai, minh bạch và trách nhiệm
giải trình trong pháp luật một số nước trên thế giới

139

8

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

III. Các yếu tố tác động đến hoạt động công khai,
minh bạch và trách nhiệm giải trình

170

1. Tác động của các yếu tố chủ quan

170

2. Tác động của các yếu tố khách quan

187

Chương II
THỰC TRẠNG CÔNG KHAI, MINH BẠCH
VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TRONG TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CÁC CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

213

I. Chủ trương của Đảng về công khai, minh bạch
và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nước

213

II. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong tổ chức và hoạt động của các
cơ quan hành chính nhà nước

220

1. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong xây dựng và hoàn thiện chính
sách pháp luật

220

2. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong công tác tổ chức bộ máy, biên chế,
thi tuyển, tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức

237

3. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong thực hiện quyền hành chính của
hoạt động công vụ

262

4. Quy định của pháp luật về công khai, minh bạch
đối với tài chính công

277

5. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong công tác thanh tra, kiểm tra,
giám sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo ở các cấp

291

MỤC LỤC

9

6. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong lĩnh vực đất đai

308

7. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong lĩnh vực môi trường

320

8. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong lĩnh vực quy hoạch

331

9. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

339

10. Pháp luật và thực hiện pháp luật về công khai,
minh bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp

348

III. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách
nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động
của các cơ quan hành chính nhà nước

352

1. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình của Thủ tướng Chính phủ, các thành
viên chính phủ, cán bộ, công chức thuộc Chính phủ

352

2. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình của người đứng đầu và cán bộ, công
chức của cơ quan bộ, ngành

369

3. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình của Ủy ban nhân dân, đội ngũ cán bộ,
công chức của Ủy ban nhân dân các cấp

383

4. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong đầu tư công

392

5. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong lĩnh vực đất đai

404

6. Pháp luật và thực hiên pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong lĩnh vực môi trường

415

7. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong lĩnh vực quy hoạch

425

10

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

8. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

432

9. Pháp luật và thực hiện pháp luật về trách nhiệm
giải trình trong lĩnh vực hành chính tư pháp

443

IV. Sự tham gia của các tổ chức xã hội, báo chí,
doanh nghiệp và người dân vào việc thúc đẩy
thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm
giải trình

452

1. Vị trí, vai trò của các tổ chức xã hội, báo chí, doanh
nghiệp và người dân

452

2. Pháp luật quy định về hoạt động của các tổ chức
xã hội, báo chí, doanh nghiệp, người dân

460

3. Thực trạng tham gia của các tổ chức xã hội, báo
chí, doanh nghiệp và người dân trong tổ chức và
hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước
4. Nhận diện những vấn đề đặt ra

466
472

Chương III
QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CÔNG KHAI,
MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

483

I. Quan điểm chỉ đạo về việc thực hiện công khai,
minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hệ
thống cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng
yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam

483

II. Giải pháp bảo đảm công khai, minh bạch và
trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt
động của các cơ quan hành chính nhà nước

487

1. Giải pháp chung

488

2. Giải pháp cụ thể

490

MỤC LỤC

11

3. Giải pháp bảo đảm công khai, minh bạch và trách
nhiệm giải trình trong một số lĩnh vực

512

III. Xây dựng bộ chỉ số đánh giá thực hiện công
khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình

529

1. Những vấn đề chung về chỉ số

529

2. Chỉ số xác định mức độ công khai, minh bạch và
trách nhiệm giải trình
IV. Kiến nghị

533
549

1. Kiến nghị với Bộ Chính trị, Ban Bí thư

549

2. Kiến nghị với Quốc hội

550

3. Kiến nghị với Chính phủ

556

4. Kiến nghị với bộ, ngành, địa phương

558

5. Kiến nghị về việc xây dựng đạo luật về công khai,
minh bạch và trách nhiệm giải trình
KẾT LUẬN

561
575

TÀI LIỆU THAM KHẢO 579

13

LỜI NHÀ XUẤT BẢN

H

iện nay, trong bối cảnh đất nước ta đang quyết liệt thực hiện
việc xây dựng, củng cố và từng bước hoàn thiện Nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vấn đề công khai, minh bạch và
trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành
chính nhà nước đã và đang được Đảng và Nhà nước ta rất chú trọng.
Tiêu chí công khai minh bạch và trách nhiệm giải trình là tiêu chí
quan trọng của các tổ chức quốc tế trong việc đánh giá Chính phủ mở,
chỉ số pháp quyền cũng như môi trường kinh doanh - đầu tư. Theo đó,
các nội dung của công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong
tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã được đề
cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật như Luật Phòng, chống
tham nhũng, Luật Tiếp cận thông tin... Mặc dù đã có hành lang pháp
lý khá đầy đủ, tuy nhiên, việc tiếp tục hoàn thiện thực thi pháp luật về
công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nước vẫn đang là một nhiệm vụ đặt
ra ở Việt Nam hiện nay.
Nhằm cung cấp tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, tìm hiểu
và tìm ra các giải pháp nhằm cung cấp luận cứ khoa học và thực tiễn
cho các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong xây dựng và thực
hiện pháp luật, tạo bước chuyển biến mạnh mẽ, góp phần phòng, chống
tham nhũng, bảo đảm hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Sự thật xuất bản cuốn sách
Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan
hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay (Sách chuyên khảo)

14

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

do GS.TS. Phan Trung Lý và ThS. Nguyễn Trung Thành (Chủ biên).
Nội dung cuốn sách bao gồm 4 chương, đề cập những vấn đề lý luận;
thực trạng thực thi pháp luật; đường lối, chủ trương, chính sách, pháp
luật của Nhà nước về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình
trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước Việt
Nam hiện nay, từ đó, đưa ra những quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu
quả hoạt động công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Xin trân trọng giới thiệu cuốn sách cùng bạn đọc.

Tháng 5 năm 2021
NHÀ XUẤT BẢN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA SỰ THẬT

15

LỜI GIỚI THIỆU

T

ăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong
tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là

công cụ quan trọng và hữu hiệu để bảo đảm hiệu lực quản lý nhà
nước; góp phần hoàn thiện thể chế, chức năng, nhiệm vụ, phương
thức và cơ chế vận hành, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước. Trong bối cảnh thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa và quá trình hội nhập quốc tế, việc bảo đảm
công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước ở Việt Nam luôn được coi là một yêu cầu
không thể thiếu nhằm bảo đảm nguyên tắc dân chủ trong hoạt động
của Nhà nước.
Một trong những chức năng chủ yếu của hệ thống các cơ quan
hành chính nhà nước là cung cấp dịch vụ hành chính (dịch vụ công)
cho công dân, tổ chức, doanh nghiệp. Hoạt động này mang tính chất
phục vụ Nhân dân nhiều hơn, hiệu quả của hoạt động hành chính
xét dưới góc độ cung cấp dịch vụ công được đánh giá bằng mức độ
hài lòng của người dân và chất lượng, hiệu quả cung cấp dịch vụ. Nói
cách khác, khi chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy hành
chính được nâng cao thì mức độ hài lòng của Nhân dân cũng tăng
lên, điều đó phụ thuộc vào mức độ công khai, minh bạch trong hoạt
động hành chính. Ngược lại, khi sự công khai, minh bạch không
được đề cao, quá trình xây dựng thể chế sẽ có chỗ cho hiện tượng
“mua, bán chính sách”, thủ tục hành chính không rõ ràng là cơ hội

16

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

để cán bộ công quyền nhũng nhiễu, hạch sách người dân, là môi
trường để những hành vi tham nhũng, tiêu cực nảy sinh. Việc được
tiếp cận với các thông tin cho phép công dân chất vấn, phản biện và
ngăn cản các hành động của chính quyền mà họ không đồng tình,
cũng như cho phép họ tìm cách “uốn nắn” các hành vi sai trái của
các quan chức. Công khai gắn liền với minh bạch. Chính phủ công
khai, minh bạch phải có trách nhiệm tạo điều kiện để người dân có
thể tiếp cận được với các văn bản và thông tin của chính quyền.
Ngoài ra, những thách thức mà bộ máy hành chính nhà nước
đang phải đối mặt chính là sự tác động không nhỏ từ nền kinh tế
toàn cầu và cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư (Cách mạng
công nghiệp 4.0) đang hình thành và tác động mạnh mẽ tới tất cả
các lĩnh vực của đời sống xã hội. Đối với nền hành chính nhà nước,
cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 tạo ra nhiều cơ hội cũng như thách
thức đòi hỏi nhà quản lý phải nắm bắt kịp thời để có những định
hướng và giải pháp phù hợp, hoàn thiện nền hành chính nhà nước,
đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp phát triển đất nước. Chất lượng của
chính quyền, tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình
của các cơ quan hành chính nhà nước, của hệ thống chính trị ngày
càng trở nên quan trọng để xây dựng niềm tin của công chúng. Việc
xây dựng các thể chế chính trị cởi mở hơn và bảo đảm tính công
khai, minh bạch, trách nhiệm nhiệm giải trình sẽ ngày càng trở
thành yêu cầu quan trọng trước bối cảnh hội nhập và phát triển
trong khi các tổ chức quốc tế đánh giá “quản trị công xếp hạng Việt
Nam ở mức độ khá thấp trong góc nhìn về trách nhiệm giải trình
của nền hành chính”.
Trong bối cảnh đó, Văn phòng các Chương trình trọng điểm
cấp nhà nước đã tổ chức tuyển chọn đơn vị chủ trì thực hiện đề tài
“Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tổ chức và

17

LỜI GIỚI THIỆU

hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” và Viện Khoa học
Môi trường và Xã hội đã được giao làm đơn vị chủ trì, GS.TS. Phan
Trung Lý là chủ nhiệm đề tài. Kết quả nghiên cứu của đề tài không
chỉ làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, mà còn góp phần thúc
đẩy quá trình công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong
tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đáp ứng
yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Trên cơ sở các dữ liệu, thông tin, tài liệu, báo cáo tổng hợp của
đề tài, Viện Khoa học Môi trường và Xã hội cùng nhóm tác giả đã
thực hiện biên soạn cuốn sách chuyên khảo “Công khai, minh bạch
và trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành chính nhà nước ở
Việt Nam hiện nay”. Đây là cuốn sách chuyên khảo trên cả phương
diện lý luận và thực tiễn về công khai, minh bạch và trách nhiệm
giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước ở Việt Nam. Mặc dù đã có rất nhiều cố gắng nhưng cuốn
sách này vẫn không tránh khỏi những hạn chế thiếu sót, nhóm tác
giả mong nhận được ý kiến đóng góp của bạn đọc để tiếp tục hoàn
thiện cuốn sách trong lần xuất bản sau.
Hà Nội, ngày 10 tháng 9 năm 2020

PGS.TS. Nguyễn Đức Bách
VIỆN TRƯỞNG
VIỆN KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG VÀ XÃ HỘI

19

LỜI NÓI ĐẦU

C

ông khai (open, public), minh bạch (transparency) và trách
nhiệm giải trình (accountability) là những khái niệm, thuật

ngữ phổ biến từ lâu ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy cách thức
thực hiện khác nhau nhưng công khai, minh bạch và trách nhiệm
giải trình đã xuất hiện rất sớm, ngay từ thời kỳ La Mã. Nhà nước cổ
đại đã sử dụng các công cụ này để nắm bắt tường tận những gì diễn
ra trong xã hội, kiểm soát xã hội để phục vụ cho việc cai trị của mình.
Ngày nay, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là
yêu cầu cơ bản để quản trị tốt. Đây cũng là xu thế phát triển bền
vững tất yếu của bất cứ quốc gia nào trong thế giới hiện đại. Công
khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình được quy định ngày càng
cụ thể và đầy đủ trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới. Ở một
số quốc gia đã có những đạo luật riêng để điều chỉnh các vấn đề về
công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Ở Việt Nam, ngay từ khi ra đời, Đảng và Nhà nước ta đã quan
tâm đến công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Cùng với
sự khẳng định quyết tâm “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng
suốt của Nhân dân” trong Hiến pháp năm 1946, Đảng và Nhà nước
ta đã coi công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình như một
yêu cầu không thể thiếu trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước
từ trung ương đến cơ sở.
Cùng với việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, yêu cầu

20

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình càng có ý
nghĩa đặc biệt. Các nội dung của công khai, minh bạch đã được điều
chỉnh, càng ngày càng nhiều trong các văn bản pháp luật. Khái niệm
công khai, minh bạch được chính thức quy định trong Luật Phòng,
chống tham nhũng năm 2005 và được hoàn thiện trong Luật Phòng,
chống tham nhũng năm 2018. Theo đó “công khai, minh bạch về tổ
chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố cung
cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ máy, việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
của cơ quan, tổ chức, đơn vị” (khoản 4 Điều 3)1. Để cụ thể hóa Hiến
pháp năm 2013, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình
cũng được quy định trong Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, luật tổ
chức của các cơ quan nhà nước và các văn bản pháp luật khác.
Có thể thấy rằng, công khai và minh bạch là hai thuật ngữ gắn
liền với nhau, tưởng giống nhau nhưng thực chất là hai thuật ngữ
khác nhau. Công khai được sử dụng như một hoạt động của chủ thể,
đó là hình thức công bố thông tin. Minh bạch là thuật ngữ chỉ trạng
thái biểu hiện rõ ràng ra bên ngoài. Công khai là phương thức thực
hiện để hướng tới mục đích là sự minh bạch, còn minh bạch không
đồng nghĩa với công khai, nhưng nếu muốn đạt được sự minh bạch
đòi hỏi cần công khai. Tuy nhiên, việc thực hiện công khai, minh
bạch trên thực tế còn nhiều hạn chế, còn mang nặng tính hình thức.
Cuốn sách này là sản phẩm của quá trình nghiên cứu nhằm
mục đích góp tiếng nói chung, tìm ra các giải pháp hữu hiệu để tăng
cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong điều
kiện mới. Đây là một trong những sản phẩm của Đề tài nghiên cứu
1. Luật này được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Luật Doanh nghiệp
năm 2020 (sau đây viết tắt là Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018).

21

LỜI NÓI ĐẦU

khoa học cấp Nhà nước ”Công khai, minh bạch và trách nhiệm giải
trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà
nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa”, Mã số KX.01.41/16-20, thuộc Chương trình khoa học và
công nghệ “Nghiên cứu những vấn đề trọng yếu về khoa học xã hội
nhân văn phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”, Mã số KX.01/16-20.
Nội dung chủ yếu của cuốn sách tập trung giải quyết những
vấn đề lý luận và thực tiễn về công khai, minh bạch; phân tích,
đánh giá thực trạng thi hành pháp luật về công khai, minh bạch
ở Việt Nam; đề xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ
chức, cũng như điều kiện bảo đảm thực hiện công khai, minh bạch
và trách nhiệm giải trình ở Việt Nam. Cuốn sách này được biên soạn
ở thời điểm bản lề của thập niên mới với những sự kiện quan trọng
quyết định.
Nhóm tác giả mong rằng, với những ý tưởng sẵn có, với những
vấn đề được đặt ra, với những giải pháp và kiến nghị được đề xuất,
cuốn sách này sẽ góp phần tích cực vào việc khẳng định sự cần thiết
thực hiện công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình như một
yêu cầu không thể thiếu bảo đảm cho sự phát triển bền vững của
đất nước.
Trân trọng cảm ơn.
T/M BAN BIÊN SOẠN
Chủ biên
GS.TS. Phan Trung Lý

22

DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: Thực trạng công khai, minh bạch các ý tưởng,
đề xuất hoạch định chính sách

230

Hình 2.2: Công khai dự thảo và báo cáo tổng hợp, đánh
giá trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở các cấp

231

Hình 2.3: Công khai, minh bạch văn bản quy phạm
pháp luật sau khi ban hành

234

Hình 2.4: Thực trạng công khai, minh bạch trong tổ
chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước

249

Hình 2.5: Thực trạng công khai, minh bạch trong công
tác quản lý cán bộ, công chức, viên chức

254

Hình 2.6: Thực trạng công khai, minh bạch trong hoạt
động công vụ của cơ quan hành chính

270

Hình 2.7: Thực trạng công khai, minh bạch trong quản
lý tài chính công

285

Hình 2.8: Công khai ngân sách của Việt Nam so với khu
vực (OBI 2017)

287

Hình 2.9: Thay đổi về mức độ công khai ngân sách của
Việt Nam (OBI 2006-2017)

288

Hình 2.10: Đánh giá của cán bộ, công chức, viên chức về
mức độ công khai, minh bạch trong công tác thanh tra, kiểm
tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan quản lý nhà nước

304

Hình 2.11: Đánh giá của người dân về mức độ công khai,
minh bạch báo cáo thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại
tố cáo của cơ quan quản lý nhà nước

305

Hình 2.12: Đánh giá của người dân về mức độ công
khai, minh bạch các thông tin đất đai

316

DANH MỤC HÌNH

23

Hình 2.13: Đánh giá của người dân về mức độ công
khai, minh bạch trong lĩnh vực quy hoạch

337

Hình 2.14: Mức độ công khai, minh bạch các dự án đầu
tư xây dựng

345

Hình 2.15: Khảo sát cán bộ, công chức, viên chức về
công khai, minh bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp

350

Hình 2.16: Khảo sát của người dân về công khai, minh
bạch trong lĩnh vực hành chính tư pháp

351

Hình 2.17: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình
trong hoạt động của các cơ quan bộ, ngành

380

Hình 2.18: Tỷ lệ người dân yêu cầu cơ quan quản lý nhà
nước thực hiện giải trình trong lĩnh vực đất đai

410

Hình 2.19: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình
trong lĩnh vực đất đai

412

Hình 2.20: Mức độ hài lòng của người dân đối với việc
công chức trả lời giải thích thắc mắc trong các lĩnh vực

413

Hình 2.21: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình
của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường

421

Hình 2.22: Hình thức thực hiện trách nhiệm giải trình
của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng

441

Hình 2.23: Mục tiêu của Cổng thông tin quốc gia về
giám sát và đánh giá đầu tư

442

Hình 2.24: Khảo sát người dân về yêu cầu thực hiện
trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực hành chính tư pháp
Hình 3.1. Đề xuất quy trình lấy ý kiến cộng đồng

448
525

24

DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1: Đánh giá của người dân về các nội dung chính
quyền địa phương thực hiện công khai, minh bạch

249

Bảng 2.2: Đánh giá của cán bộ, công chức về công khai,
munh bạch trong hoạt động công chức, công vụ

251

Bảng 2.3: Yêu cầu của người dân đối với chính quyền
địa phương thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực
đầu tư công

399

Bảng 2.4: Cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trách
nhiệm giải trình về hoạt động công vụ trong lĩnh vực đất đai

411

Bảng 2.5: Yêu cầu của người dân với chính quyền địa
phương thực hiện trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực
môi trường

420

Bảng 2.6: Kết quả khảo sát về yêu cầu của người dân với
chính quyền địa phương giải trình trong lĩnh vực quy hoạch

429

Bảng 2.7: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công
cấp tỉnh ở Việt Nam

431

Bảng 2.8: Kết quả khảo sát yêu cầu của người dân với
cơ quan hành chính nhà nước giải trình trong lĩnh vực đầu
tư xây dựng

438

Bảng 2.9: Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công
cấp tỉnh về đầu tư xây dựng

440

Bảng 2.10: Đánh giá của cán bộ, công chức về sự tác
động của tổ chức xã hội đến việc thúc đẩy thực hiện công
khai, minh bạch

468

Bảng 2.11: Đánh giá của người dân về sự tác động của
tổ chức xã hội đến thúc đẩy công khai, minh bạch

468

25

Chương I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI,
MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH

I. KHÁI NIỆM VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM
GIẢI TRÌNH

1. Công khai, minh bạch
1.1. Khái niệm công khai, minh bạch
1.1.1. Khái niệm công khai (openness)
Theo Từ điển tiếng Việt thì công khai “là việc không giữ kín,
mà để cho mọi người đều có thể biết”1. Xem xét về thuật ngữ khái
niệm “Hán - Việt” này, thì “công” với nghĩa là “chung”, “công cộng”
(của xã hội như: “sự việc chung”, “vấn đề chung”, “công việc chung”,
“hoạt động chung”... “công” trong khái niệm “công bố” cũng có nghĩa
là “chung” - “công cộng”). “Khai” với nghĩa là “mở ra”, “khai mở”...
(như “mở ra” cho chủ thể nào đó được biết một vấn đề gì đó, một sự
việc nào đó, một hoạt động nào đó, một kết quả nào đó, v.v..).
Công khai (openness) là khái niệm phổ biến từ rất sớm ở các
quốc gia trên thế giới:
Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) thì công
khai là việc nhà nước cũng cấp thông tin chính sách đến người dân
và doanh nghiệp trên phương diện truyền đạt và trình bày, đồng
1. Viện Ngôn ngữ học (Hoàng Phê Chủ biên): Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà
Nẵng, Trung tâm Từ điển học, 2003, tr.208

26

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

thời cơ quan nhà nước tiếp nhận những ý kiến đóng góp của người
dân và doanh nghiệp vào xây dựng và thực hiện chính sách1.
Bannister và Connolly cho rằng sự công khai liên quan đến
các hoạt động giám sát của người dân vào công việc của Chính phủ
trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Chính phủ cần
cung cấp thông tin, trình bày và biện minh cho các quyết định về
những chính sách của mình2.
Còn theo các tác giả Anamarija Musa, Domagoj Bebíc, Petra
Đurman thì công khai liên quan đến việc cung cấp thông tin, giải
trình thông tin về xây dựng, thực hiện chính sách trong quá trình
quản lý của nhà nước3.
Những quy định về công khai được quy định cụ thể trong pháp
luật của một số quốc gia như: công khai là hoạt động của cơ quan
chính quyền công bố các thông tin, hoặc chuyển các bản sao tài liệu
tới người dân;... Việc cung cấp thông tin cho người dân qua phương
tiện thông tin (mạng truyền thông);... Về nguyên tắc công khai thông
tin: các cơ quan chính quyền phải cung cấp cho công chúng các thông
tin thuộc quyền sở hữu và quản lý của cơ quan chính quyền4. Việc
công khai hóa các thông tin của cơ quan hành chính là điều kiện thúc
đẩy một nền hành chính công bằng và dân chủ, bảo đảm quyền được
bàn, được biết của Nhân dân. Công khai thể hiện quyền được yêu cầu
1. OECD: Public Sector Transparency and Openess, Making it Happen
Paris: OECD, 2002.
2. Bannister, F., R. Connolly: The Trouble with Transparency: A Critical
View of Openness in E- Government. Paper presented at EGPA Annual
Confer-ence, Toulouse, France, 7-10 September, 2010.
3. Anamarija Musa, Domagoj Bebić, Petra Đurman: Transparency and
Openness in Local Governance: A Case of Croatian Cities, Tạp chí về Lý thuyết
và thực hành hành chính công, 2015.
4. Luật Công bố thông tin của cơ quan công quyền Hàn Quốc, http://www.
law.go.kr/lsInfoP.dolsiSeq=195063&efYd=20170726#J1:0.

Chương I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CÔNG KHAI, MINH BẠCH...

27

cung cấp các văn bản hành chính của người dân, nghĩa vụ cung cấp
văn bản hành chính của cơ quan nhà nước1. Mọi công dân và tổ chức
có thể có được thông tin của chính quyền phù hợp với pháp luật, từ
đó nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền, thúc
đẩy sự quản lý bằng pháp luật và thực thi triệt để chức năng dịch vụ
thông tin của chính quyền vì lợi ích và đời sống của đại bộ phận nhân
dân và nhằm tác động đến tình hình kinh tế, xã hội. Theo đó, cơ quan
nhà nước phải thiết lập những cơ chế toàn diện trong việc công khai
thông tin của chính quyền để công bố thông tin của chính quyền một
cách kịp thời và chính xác. Bên cạnh những thông tin được các cơ
quan nhà nước công bố công khai, cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân
có thể gửi đơn yêu cầu cung cấp thông tin2.
Ở Việt Nam, trong quản trị nhà nước trước đây, công khai được
hiểu một cách đơn giản là công bố thông tin của Nhà nước. Đây cũng
là cách hiểu được thể hiện trong định nghĩa pháp lý đầu tiên về
sự công khai ở Việt Nam, được nêu trong Luật Phòng, chống tham
nhũng năm 2005, theo đó: “Công khai là việc cơ quan, tổ chức, đơn
vị công bố, cung cấp thông tin chính thức về văn bản, hoạt động hoặc
về nội dung nhất định”3.
1. Luật Công bố thông tin do cơ quan hành chính Nhật Bản năm 1999,
sửa đổi lần cuối năm 2008.
2. Nghị định số 492 ngày 17/01/2007 của Hội đồng nhà nước Cộng hòa
Nhân dân Trung Hoa về các quy định của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa về
việc tiết lộ thông tin của Chính phủ, sửa đổi lần cuối năm 2019, http://www.
gov.cn/xxgk/pub/govpublic/tiaoli.html.
3. Theo giải thích từ ngữ được quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật Phòng,
chống tham nhũng năm 2005. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 cũng
có cách hiểu tương tự: “Công khai, minh bạch về tổ chức và hoạt động của cơ
quan, tổ chức, đơn vị là việc công bố, cung cấp thông tin, giải trình về tổ chức bộ
máy, việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trong khi thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đơn vị (khoản 4, Điều 3 Luật Phòng,
chống tham nhũng năm 2018).

28

CÔNG KHAI, MINH BẠCH VÀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH...

Báo cáo kết quả điều tra tham nhũng ở Việt Nam do Ban Nội
chính Trung ương chủ trì thực hiện, công bố năm 2005 đã nhận
định, việc xây dựng một xã hội công khai, minh bạch nhằm phòng,
chống tham nhũng là một giải pháp hết sức quan trọng. Thể chế hóa
đường lối của Đảng, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 đã
xác định công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức,
đơn vị là biện pháp quan trọng đầu tiên để ngăn ngừa tham nhũng.
Trong thông cáo báo chí tại Hội nghị Đối thoại về phòng, chống
tham nhũng lần thứ 3, được tổ chức vào tháng 6/2008 do Văn phòng
Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng - Thanh tra
Chính phủ - Đại sứ quán Thụy Điển tại Việt Nam chủ trì đã kết
luận “Công khai và minh bạch là những chìa khóa then chốt nhằm
bảo đảm đấu tranh chống tham nhũng thành công”.
Trong hoạt động của bộ máy nhà nước, “công khai” nghĩa là mọi
hoạt động của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải
trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có
thể tiếp cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng.
Trong khoa học pháp lý Việt Nam, công khai cũng được một số tác
giả hiểu theo cách tiếp cận tương đối hẹp nêu trên, ví dụ: “Trong
hoạt động của bộ máy nhà nước, công khai nghĩa là mọi hoạt động
của nhà nước phải được công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các
phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân có thể tiếp
cận được các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng”1.
1. Nguyễn Văn Tiếp: Hoàn thiện thể chế về công khai, minh bạch trong
quản lý hành chính nhà nước, số 05/2013, Tạp chí Tổ chức Nhà nước. Dẫn theo
Đặng Minh Tuấn: Lý luận cơ bản về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải
trình trong quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng, tham luận tại Hội
thảo quốc tế về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong quản trị
nhà nước và phòng, chống tham nhũng trên thế giới và ở Việt Nam do Khoa
Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội phối hợp với Viện Khoa học Môi trường và Xã
hội tổ chức, ngày 03/11/2019.

C...